Questa riflessione nasce dalla volontà di fornire uno strumento accessibile di comprensione della Riforma Costituzionale su cui i cittadini saranno chiamati a esprimersi con il referendum del prossimo 4 dicembre. Abbiamo voluto impostare la nostra analisi a partire dal testo del quesito, approfondendo progressivamente i nuclei tematici in esso contenuti. Teniamo fin d’ora a precisare che questo articolo non vuole, e nemmeno potrebbe, essere completamente esaustivo su tutte le problematiche giuridiche poste dalla Riforma. Tantomeno intendiamo dare alcun giudizio di valore che, in un autentico processo democratico, crediamo ciascuno debba elaborare autonomamente.

“Approvate il testo della legge costituzionale concernente “disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del Titolo V della parte II della Costituzione“, approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 88 del 15 aprile 2016?”

  1. Superamento del bicameralismo paritario

Con “superamento del bicameralismo paritario”, nel modo più generale, s’intende il passaggio da un modello parlamentare che prevede due camere che esercitano con gli stessi poteri una o più funzioni comuni a uno nel quale, nell’esercizio delle funzioni comuni, una camera possa prevalere sull’altra.

È noto che a oggi il modello parlamentare italiano sia non solo paritario, ma anche indifferenziato (c.d. bicameralismo perfetto): il Parlamento è composto da due camere che esercitano con gli stessi poteri le stesse funzioni. Camera e Senato si distinguono, comunque, per composizione, seicentotrenta deputati contro trecentoquindici senatori più un ristretto numero di senatori a vita, e per grado di rappresentatività, concorrendo a eleggere il Senato solamente gli elettori che abbiano compiuto venticinque anni. Dai lavori dell’Assemblea Costituente emerge chiaramente come alla base di questo modello si trovi la volontà di garantire, tramite un controllo reciproco, un processo legislativo più ponderato, volontà che storicamente prevalse su altre concorrenti, p.e., di optare per un assetto monocamerale che facilitasse le trasformazioni del sistema economico-sociale Italia o per un modello bicamerale disuguale che prevedesse una camera di rappresentanza degli enti locali. Il modello parlamentare risultante dalle modifiche oggetto di referendum, in parte ispirato proprio alle istanze di efficienza e rappresentanza locale appena ricordate, può essere descritto nelle sue grandi linee come un bicameralismo parzialmente differenziato e non paritario.

Il primo e principale cambiamento incide sulla composizione del Senato, i cui componenti, ai sensi del testo della Riforma, sono eletti con metodo proporzionale dai Consigli regionali e dai Consigli delle Province autonome di Trento e di Bolzano tra i propri membri, nonché, nella misura di uno per consiglio, tra i sindaci dei comuni dei rispettivi territori. La durata del loro mandato coincide con la durata dei rispettivi organi delle istituzioni territoriali e se cessano dalla carica regionale o locale prima del tempo, decadono anche da quella di senatore.

Per comprendere a pieno la riforma costituzionale sul punto del superamento del bicameralismo paritario è necessario prima di tutto chiarire il legame intrinseco tra la composizione e i poteri del nuovo Senato. Il testo riformato dell’art. 55, nella parte in cui prevede che solamente i membri della Camera rappresentino la Nazione (cfr. anche art. 67 Cost., testo attuale), segna il cambio di paradigma: al Senato è infatti attribuita la diversa funzione, logicamente inclusa e giuridicamente in rapporto di specialità rispetto a quella della Camera, di rappresentare le istituzioni territoriali. Coerentemente il nuovo Senato non vota la fiducia al Governo, non dichiara lo stato di guerra e partecipa all’esercizio della funzione legislativa esclusivamente per le leggi costituzionali e altre leggi che riguardano, in generale, enti territoriali o l’Unione europea (superamento del bicameralismo perfetto); inoltre quando la legge dello Stato interviene in una materia di competenza regionale a tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica ovvero dell’interesse nazionale la Camera prevale con votazione a maggioranza assoluta dei propri componenti (superamento del bicameralismo paritario).

Più in dettaglio il procedimento legislativo bicamerale è limitato alle:

  • leggi di revisione costituzionale, leggi costituzionali e leggi di attuazione delle disposizioni costituzionali concernenti la tutela delle minoranze linguistiche e le consultazioni popolari (v. art. 71 Cost., testo riformato);

  • leggi che dettano principi fondamentali per le legislazioni regionali sull’elezione del Presidente e degli altri componenti della Giunta, che determinano la durata degli organi elettivi e i relativi emolumenti, promuovendo l’equilibrio delle donne e degli uomini nella rappresentanza;

  • leggi che dettano principi generali per l’attribuzione di patrimoni alle Regioni;

  • leggi che disciplinano i casi e le forme nei quali le Regioni possono concludere accordi con Stati o enti territoriali interni ad altro Stato;

  • leggi che attribuiscono forme e condizioni particolari di autonomia alle Regioni ai sensi dell’art. 116 Cost. (v. Parte II);

  • leggi che determinano l’ordinamento, la legislazione elettorale, gli organi di governo, le funzioni fondamentali di Comuni, Città Metropolitane e Roma e leggi che dettano principi sulle forme associative dei Comuni;

  • leggi che dispongono la separazione di un Comune da una Regione e l’aggregazione ad un’altra;

  • leggi che disciplinano le procedure di esercizio del potere sostitutivo dello Stato in caso di inadempienza delle Regioni, Province autonome di Trento e Bolzano, Città Metropolitane e Comuni agli obblighi di attuazione e esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione Europea ovvero in caso di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica o quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali;

  • leggi che autorizzano la ratifica dei trattati relativi all’appartenenza dell’Italia all’Unione europea e che stabiliscono le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa comunitaria;

  • leggi che disciplinano l’elezione del Senato.

Tutte le altre leggi sono approvate dalla Camera sola e trasmesse al Senato, che ha la facoltà di esaminarle e proporre modifiche nel termine di trenta giorni, richiedendolo un terzo dei suoi componenti entro dieci giorni dalla loro trasmissione. La legge di bilancio, invece, è sempre esaminata dal Senato nel termine ridotto di quindici giorni.

Infine, ancora per quanto riguarda la funzione legislativa, ogni senatore conserva il potere di iniziativa e, inoltre, il Senato ha la facoltà, che esercita a maggioranza assoluta dei suoi componenti, di fissare un termine di sei mesi per la deliberazione della Camera su un determinato disegno di legge (c.d. procedimento legislativo a data certa). Le altre principali attribuzioni del nuovo Senato sono poi la partecipazione alla nomina dei titolari di alti incarichi (tra cui Presidente della Repubblica, membri laici del Consiglio Superiore della Magistratura, due giudici costituzionali), la partecipazione al procedimento di scioglimento dei Consigli Regionali o rimozione dei Presidenti della Giunta (v. art. 126 Cost., testo riformato), i poteri di interlocuzione con il Governo, i poteri d’inchiesta su materie di pubblico interesse concernenti le autonomie locali e, più in generale, le funzione di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica e di verifica delle politiche pubbliche, dell’attività delle pubbliche amministrazioni e dell’impatto dell’Unione europea sui territori.

Non possono non essere accennati, in conclusione, due temi che sono stati prima al centro del dibattito politico e, poi, di quello pubblico: l’elezione indiretta dei nuovi senatori e le loro immunità. Per quanto riguarda la prima, le disposizioni transitorie al termine del testo di legge costituzionale oggetto di referendum prevedono che, in attesa dell’approvazione di una legge elettorale dei senatori, questi siano eletti con voto dei consiglieri per liste bloccate (v. più diffusamente art. 39 Testo di legge costituzionale in G.U. n. 88/2016). Di maggior interesse è, tuttavia, esaminare la ragione che ha spinto il legislatore costituzionale a preferire un’elezione indiretta per i nuovi senatori. L’introduzione del d.d.l. spiega il punto in questi termini: “[l’idea di] Senato quale sede di rappresentanza di tutta la sfera delle autonomie, intese anzitutto come istituzioni piuttosto che come territori […] appare difficilmente conciliabile, ad avviso del Governo, con l’opzione dell’elezione diretta a suffragio universale dei senatori […] che, inevitabilmente, potrebbe trascinare con sé il rischio che i senatori si facciano portatori di istanze legate più alle forze politiche che alle istituzioni di appartenenza, ovvero di esigenze particolari circoscritte esclusivamente al proprio territorio, e che la loro legittimazione diretta da parte dei cittadini possa, inoltre, indurli a voler incidere anche sulle scelte di indirizzo politico che coinvolgono il rapporto fiduciario, riservate in via esclusiva alla Camera”. Per quanto riguarda, invece, le immunità parlamentari i senatori godono delle medesime prerogative di insindacabilità e inviolabilità dei deputati, ma l’autorizzazione a perquisire, arrestare o intercettare è data dalla Camera. Quest’ultima scelta, che rappresenta il compromesso tra il testo originale della Riforma, che prevedeva la sola insindacabilità, e la proposta di non modificare l’art. 68, che ad oggi dispone che sia la camera di appartenenza a dare l’autorizzazione, va letta tenendo presente il diverso grado di legittimazione popolare delle due camere nel modello parlamentare riformato.

Per completezza, a questo punto dell’analisi, è opportuno trattare brevemente anche le altre modifiche ai titoli I e III della parte II della Costituzione prima di passare ai punti successivi del quesito referendario. In particolare devono essere esaminate le novelle sul rafforzamento del Governo, sulla decretazione d’urgenza, sui regolamenti parlamentari e sui referendum. L’art. 72, testo riformato, attribuisce al Governo la facoltà di richiedere che la Camera deliberi sullo stato di priorità di un disegno di legge indicato come essenziale per l’attuazione del programma di governo e che esso sia sottoposto al voto entro un termine di settanta giorni, con esclusione delle leggi per la cui formazione è prevista la partecipazione paritaria del Senato e, in ogni caso, delle leggi elettorali, di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali, di amnistia, indulto e di bilancio (c.d. procedimento legislativo a data certa). Al tempo stesso sono esplicitati i limiti del potere governativo di decretazione d’urgenza, finora fatti valere da consolidata giurisprudenza costituzionale come limiti impliciti, ed è previsto che la legge di conversione sia approvata dalla sola Camera (fatta salva la facoltà del Senato di approvare proposte di modifica con iter analogo a quello descritto sopra). Quest’ultima previsione merita alcune considerazioni ulteriori: che al Governo è espressamente vietato di disciplinare mediante decreti legge molte delle materie per cui è previsto il procedimento legislativo bicamerale paritario (v. art. 77, comma 4 Cost., testo riformato); che alcune delle restanti, riguardanti, p.e., la determinazione di principi fondamentali, sono logicamente incompatibili con il presupposto dei “casi straordinari di necessità ed urgenza” (art. 77 Cost.); che, almeno in astratto, rimangono casi limite nei quali la funzione legislativa dovrebbe essere esercitata collettivamente dalle due camere, ma, se si tratta di convertire un decreto legge, è sufficiente l’approvazione della Camera. Pertanto, la disposizione in esame rappresenta, in definitiva, il secondo caso di superamento del bicameralismo paritario (in ragione, io credo, dell’esigenza di impedire che una camera in cui non è necessariamente presente una maggioranza possa impedire regolarmente la conversione della legislazione d’emergenza). È inoltre previsto che i regolamenti parlamentari garantiscano i diritti delle minoranze e che quello della Camera disciplini lo statuto delle opposizioni, riaprendo forse la vecchia questione della loro sindacabilità da parte della Corte Costituzionale, di cui, comunque, non è possibile trattare qui. Infine sono introdotte nell’art. 71 le figure dei referendum popolari propositivi e d’indirizzo, che l’ordinamento italiano ha, per la verità, già conosciuto nel 1989 in occasione della consultazione popolare sul mandato costituente europeo, la cui disciplina organica è riservata ad una futura legge costituzionale, ed è abbassato il quorum strutturale (c.d. costitutivo o di validità del voto) del referendum abrogativo alla maggioranza dei votanti alle ultime elezioni della Camera.

Su questo, come su tutte le altre proposte di modifica che saranno analizzate (v. Parte II), è chiamato a esprimersi l’elettore attraverso un “sì” o un “no” al quesito referendario.

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