Questa nostra riflessione nasce dalla volontà di fornire uno strumento accessibile di comprensione della Riforma Costituzionale su cui i cittadini saranno chiamati a esprimersi con il referendum del prossimo 4 dicembre. Abbiamo voluto impostare la nostra analisi a partire dal testo del quesito, approfondendo progressivamente i nuclei tematici in esso contenuti. Teniamo fin d’ora a precisare che questo articolo non vuole, e nemmeno potrebbe, essere completamente esaustivo su tutte le problematiche giuridiche poste dalla Riforma. Tantomeno intendiamo dare alcun giudizio di valore che, in un autentico processo democratico, crediamo ciascuno debba elaborare autonomamente.

“Approvate il testo della legge costituzionale concernente “disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del Titolo V della parte II della Costituzione“, approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 88 del 15 aprile 2016?”

  1. Riduzione del numero dei parlamentari e contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni

Parlare di tagli alla spesa per il funzionamento delle istituzioni risulta molto complicato in un contesto, come quello attuale, in cui le cifre più diverse sono usate come strumento di battaglia politica. Non avendo le competenze, né gli strumenti, per quantificare questo risparmio, ci limitiamo a sottolineare quelle che dovrebbero essere, nell’ottica del legislatore proponente, le principali fonti di riduzione della spesa introdotte nel testo della Costituzione.

Sì è già trattato della riduzione del numero dei membri del Senato nell’ottica del superamento del bicameralismo perfetto e del nuovo assetto parlamentare. Tale assetto, tuttavia, sarebbe stato raggiungibile anche attraverso il mantenimento del numero attuale dei senatori e delle loro indennità. Ci sembra quindi opportuno accostare queste due parti del quesito e leggere la proposta di riduzione del numero di senatori alla luce del contenimento dei costi. I membri del Senato, il cui numero passa da trecentoquindici a cento, non percepiranno un’indennità aggiuntiva per la carica rispetto a quella percepita in qualità di Consiglieri Regionali e Sindaci.

In merito poi al riassetto dei livelli di amministrazione della res publica, il dato sui risparmi a seguito dell’eliminazione delle province rimane il più controverso. Un taglio ai costi, in concreto, potrà essere garantito dalla mancata riassunzione di nuovo personale provinciale a seguito di pensionamenti, dall’eliminazione dei costi per l’elezione degli organi di rappresentanza provinciale e dal taglio alle indennità di tali rappresentanti. Comunque molto dipenderà dalle funzioni che potrebbero essere assegnate ai cosiddetti “enti a vasta area”, cui si farà cenno in seguito. Anche per le città metropolitane non sono previste indennità ulteriori per il sindaco metropolitano, che è di diritto il sindaco del capoluogo, né per i membri della conferenza metropolitana. Concludiamo questa breve carrellata con la proposta di modifica dell’art. 122: il legislatore fissa come tetto massimo per la retribuzione del Presidente della Regione, dei membri della Giunta e dei Consiglieri regionali l’importo percepito dal Sindaco del Comune capoluogo di Regione. Appare evidente come un eventuale risparmio dipenda dal contenimento di tale massimale, tuttavia si potranno trarre dei benefici dalla certezza dei costi e dalla loro uniformità sul territorio nazionale.

  1. Soppressione del CNEL

Il Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro è un organo costituzionale (art. 99) pensato con funzione di consulenza alle Camere in determinate materie elencate dalla legge (p.e. servizi pubblici, mondo del lavoro, …). Al CNEL viene anche attribuito potere di iniziativa legislativa in tali ambiti. Attualmente composto da sessantaquattro membri tra “esperti” e “rappresentanti delle categorie produttive”, si è discusso lungamente della sua totale ininfluenza nella vita parlamentare del Paese. La proposta di soppressione si colloca nell’ottica di riduzione dei costi e massimizzazione dell’efficienza, considerando che l’ente ha un bilancio di spesa annuo molto consistente.

  1. Revisione del Titolo V della parte II della Costituzione

L’ultima parte del quesito referendario chiede ai cittadini di approvare la revisione del Titolo V, parte II, della Costituzione. Le ragioni di brevità che spingono ad operare un rimando ad una parte specifica della Carta Costituzionale, rischiano di limitare l’immediata comprensione dell’oggetto della domanda. Dobbiamo quindi partire dal dato meramente strutturale. La seconda parte della Costituzione definisce quello che è “Ordinamento della Repubblica”, articolandosi in cinque titoli: “Il Parlamento”, “Il Presidente della Repubblica”, “Il Governo”, “La Magistratura” e, infine, “Le Regioni, le Province, i Comuni”. Il quesito chiede l’approvazione di tutte le modifiche che toccano undici articoli dal 114 al 133. Il Titolo V deve essere letto attraverso il prisma dei principi fondamentali, in particolare l’art. 5: “La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; […] adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento”. Il decentramento amministrativo è, pertanto, uno dei principi ispiratori della nostra Carta.

Gli enti autonomi attualmente individuati dall’art. 114 sono: Regioni, Province, Città Metropolitane e Comuni. Questi hanno propri statuti, poteri e funzioni che trovano fondamento nella Costituzione stessa e nella legge dello Stato. La proposta di modifica dell’art. 114 segue una duplice direttrice: da un lato quella della soppressione del livello intermedio di amministrazione statale, le province. Dall’altro, si dà attuazione alle città metropolitane, il “nuovo” ente introdotto in Costituzione nel 2001 e lasciato poi lettera morta fino all’intervento legislativo del 2014.

A proposito dell’eliminazione del livello provinciale, formalmente questa si concretizza nella semplice cancellazione dalla nostra Carta Costituzionale di ogni riferimento alle Province, quali enti autonomi della Repubblica. Sotto il profilo sostanziale, invece, è ben noto come tale modifica sia già stata portata avanti, in parte, con la legge ordinaria n. 56 del 2014 (“Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni”), la cosiddetta legge Delrio. La Riforma Delrio ha sottratto alle Province le loro tradizionali funzioni, configurandole come “enti a vasta area”. Questi hanno competenze limitate di coordinamento tra gli enti locali in materia di tutela ambientale, trasporto e strade provinciali, gestione della programmazione e dell’edilizia scolastica. Viene poi eliminata qualsiasi forma di rappresentanza politica provinciale diretta. Sulla legittimità della legge 56, in cui il dato legislativo ordinario “prepara” un superamento del dictum costituzionale, la Corte Costituzionale si è espressa in positivo (sent. 50/2015). Il legislatore è libero di determinare le competenze delle Province fino anche a svuotarle, purché la completa soppressione delle stesse passi attraverso una modifica della Costituzione. L’oggetto del Referendum rappresenta, nell’iter di modifica della “geografia istituzionale della Repubblica”, la conclusione di un processo bifasico di riforma che è già concretamente in atto.

In merito all’assetto e alle funzioni della città metropolitane, quali enti già presenti nel testo costituzionale, la Riforma acquista contenuto solo alla luce della l. 56/2014, che non approfondiremo in questa sede. Tuttavia è necessario segnalare che tra le materie per cui rimane ferma la funzione legislativa collettiva tra le due Camere (proposta di modifica dell’art. 70) sono state inserite anche “le leggi che determinano l’ordinamento, la legislazione elettorale, gli organi di governo, le funzioni fondamentali [dei Comuni e] delle Città metropolitane”. Il nuovo Senato, espressione delle autonomie locali, avrebbe quindi un ruolo centrale, al pari della Camera, nel futuro sviluppo della disciplina.

L’intervento più massiccio della proposta di riforma riguarda l’art. 117 e, in particolare, la suddivisione delle competenze legislative tra Stato e Regioni. Il Titolo V della Costituzione ha già subito una serie di modifiche rispetto all’assetto originario del 1948. I Padri Costituenti avevano scelto di inserire all’art. 117 un elenco di materie di competenza delle Regioni. Anche su queste lo Stato sarebbe potuto intervenire, qualora fosse stato riscontrato un “interesse nazionale”. In tutti gli altri ambiti il potere di fare le leggi era attribuito esclusivamente allo Stato. L’ultimo importante riassetto delle competenze legislative è avvenuto con la modifica costituzionale del 2001 che ha portato all’art. 117 attualmente vigente. Il testo è ispirato al principio europeo di sussidiarietà verticale che possiamo così semplificare: l’ente più vicino al cittadino (p.e. il comune) è tenuto a svolgere al meglio un dato compito e l’ente superiore interviene solo quando deve sostenerne l’azione o per garantire standard minimi. L’attuale art. 117 opera una tripartizione delle materie legislative. Accanto alle materie di competenza esclusivamente statale, troviamo materie di potestà concorrente, dove lo Stato detta una normativa “di cornice” e le Regioni disciplinano nel dettaglio. Infine il III comma dell’art. 117 contiene una clausola residuale che affida alla competenza legislativa regionale “ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato”. Questa suddivisione, a causa della difficoltà di individuare i confini di una specifica materia, ha creato una lunga serie di conflitti tra Stato e Regioni, risolti attraverso una complessa e travagliata giurisprudenza della Corte Costituzionale.

Ora, la proposta di modifica ha l’ambizione di superare, in parte, questi conflitti attraverso una bipartizione delle competenze. Quasi tutte le materie di competenza concorrente verrebbero attribuite allo Stato. Si elencano poi materie di competenza esclusiva delle Regioni, attribuendo comunque agli enti regionali il potere di legiferare in via residuale sulle materie non nominate. L’aumento delle competenze esclusivamente statali è evidente: l’elenco si compone di ventuno punti, ciascuno dei quali molto articolato. Tuttavia, siamo ben lontani dal poter parlare di accentramento legislativo. Molte delle materie più importanti (p.e. “tutela della salute”, “istruzione”, “turismo”, “finanza pubblica e sistema tributario”…) sono formulate in maniera tale per cui lo Stato dovrà determinare “disposizioni generali e comuni” oppure svolgere un’opera di coordinamento: sarà quindi comunque necessaria una disciplina regionale di dettaglio.

Al IV comma dell’art. 117 si propone l’introduzione di quella che è stata definita la “clausola di unità nazionale”: su proposta del Governo, il Parlamento potrà legiferare in materie di competenza regionale “quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica”. In breve, si recupera il concetto di “interesse nazionale” dalla stesura originaria della Carta come clausola del sistema. Lo Stato potrà sempre avocare a sé competenze sulla base di interessi di unità e uniformità giuridica all’interno del Paese. Parallelamente si tenta però di dare nuovo slancio al “regionalismo differenziato” (proposta di modifica dell’art. 116 c. III), premiando le regioni “virtuose”. Vengono ampliate in numero ed importanza quelle materie in cui lo Stato può delegare ad una specifica Regione la potestà legislativa su una materia di competenza esclusiva statale. Tale meccanismo viene allargato anche alle Regioni “a statuto speciale”, finora escluse. Nuovo prerequisito per la delega sarebbe, tuttavia, la “condizione di equilibrio tra le entrate e le spese” del bilancio della Regione richiedente. Rimane invariato il sistema di delegazione del potere con legge approvata da entrambe le Camere, sulla base di un’intesa con l’ente regionale.

Un ultimo nodo cruciale riguarda poi le cinque Regioni “a statuto speciale” (Sicilia, Sardegna, Friuli-Venezia Giulia, Trentino-Alto Adige e Valle d’Aosta), ossia che godono di particolari autonomie. Se la Riforma del Titolo V venisse approvata non si applicherà a queste Regioni “fino alla revisione dei rispettivi statuti sulla base di intese con le medesime Regioni e Province autonome”. Gli statuti speciali (art. 116) sono leggi costituzionali la cui approvazione o modifica passa attraverso entrambe le Camere, anche secondo la proposta di modifica dell’art. 70, con maggioranze qualificate per l’approvazione.

Il quesito referendario sembra “tralasciare” le proposte di modifica del Titolo VI sulle “Garanzie costituzionali”. Coerentemente con il possibile nuovo assetto parlamentare, vengono riviste le modalità di nomina dei Giudici della Corte Costituzionale. Dei cinque tradizionalmente nominati dal Parlamento, due saranno nominati dal Senato e tre dalla Camera. In materia di funzione della Suprema Corte nulla cambia, fatta eccezione per la possibilità di un controllo di costituzionalità preventivo sulle leggi elettorali di entrambe le Camere. In generale il nostro ordinamento non conosce declaratorie di incostituzionalità preventive: un atto deve prima essere promulgato come legge dal Parlamento o dalla Regione, poi si potranno eventualmente rilevare contrasti con la Costituzione, le norme dell’Unione Europea o internazionali. Appare chiaro come questo accentuato meccanismo di tutela sia stato pensato in risposta alla ben nota vicenda della legge elettorale n. 270 del 2005 (legge Calderoli).

Su questo, come su tutte le altre proposte di modifica analizzate (v. Parte I), è chiamato a esprimersi l’elettore attraverso un “sì” o un “no” al quesito referendario.

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